Voces: PODER DE POLICÍA – DOCTRINA – DEBATE – AUTONOMÍA MUNICIPAL – MEDIO AMBIENTE

Título: Urbanismo, poder reglamentario ambiental y la autonomía municipal en un fallo de la SCJBA

Autor: Pulvirenti, Orlando D.

Fecha: 4-jun-2026

Cita: MJ-DOC-18798-AR | MJD18798

Producto: MJ

Sumario: I. Introducción: El municipio en el centro del debate constitucional. II. Breve descripción del caso y antecedentes fácticos.
III. El voto de los jueces: Doctrina de la razonabilidad y el ejercicio del poder reglamentario del estado. IV. Análisis Crítico: La autonomía municipal en la encrucijada. V. Consideraciones sobre el poder de policía ambiental. VI. Conclusión: Hacia una autonomía operativa.

Por Orlando D. Pulvirenti (*)

I. INTRODUCCIÓN: EL MUNICIPIO EN EL CENTRO DEL DEBATE CONSTITUCIONAL
He escrito reiteradamente sobre la situación de la autonomía municipal en el país y particularmente en la Provincia de Buenos Aires
(1). En el debate e intercambio que surge con colegas, pero particularmente con actores políticos, surgen desde posiciones conservadoras a extremas.
Ante quienes sostienen el estatus quo, que entiendo goza de un grado de conformidad importante dado lo escasamente avanzado desde 1994 a la fecha, aparecen presentaciones concretas (muy pocas) yendo por el todo. Así, la Municipalidad de Castelli (2) demandó ante la Corte Suprema de Justicia por su derecho a dictarse su propia Carta Orgánica (3) y la Municipalidad de Rivadavia, conmovió la institucionalidad, convocando a una constituyente local para darse su estatuto local (4).
La pregunta necesaria es si no hay un camino intermedio, en el marco institucional vigente, para salir del concepto de mera
«delegación administrativa» y consolidar las facultades comunales como sujeto político con autonomía garantizada constitucionalmente. La Corte Bonaerense, con base en pretensiones de algunas intendencias, en las últimas dos décadas ha ido afianzando esa alternativa. En ausencia de una reforma constitucional, o inclusive de la Ley Orgánica, pareciera ser la vía posible.
La causa «Carlos E. Iturriaga e Hijos S.A. contra Municipalidad de Chascomús» (I-75873) se presenta entonces, como un escenario testigo para evaluar hasta dónde llega la potestad regulatoria local frente a los derechos individuales de propiedad y comercio, en un contexto de creciente sensibilidad ambiental y cómo estas decisiones permiten avanzar lento, pero sin pausa en atribuir poder al Gobierno Local.
El fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (SCBA) en comentario pues, no solo resuelve un conflicto sobre la radicación de depósitos de agroquímicos, sino que nos obliga a revisitar la doctrina de la autonomía municipal y los límites del poder de policía local.

II. BREVE DESCRIPCIÓN DEL CASO Y ANTECEDENTES FÁCTICOS
1. El objeto de la Litis.
La firma Carlos E.Iturriaga e Hijos S.A. promovió una demanda de inconstitucionalidad contra la Municipalidad de Chascomús, atacando específicamente los artículos 9, 11 y 18 de la ordenanza 5.329/18. Esta norma local prohíbe el transporte de agroquímicos junto con productos de consumo humano o animal y, fundamentalmente, establece que los depósitos de estas sustancias deben localizarse fuera del «Área Urbanizada, Poblada o Habitable».
El punto de mayor fricción reside en el artículo 18 de la ordenanza cuestionada, la que impone a los establecimientos preexistentes un plazo de 365 días para «adecuarse» a la nueva normativa, lo que en la práctica implica el traslado de sus operaciones fuera del casco urbano.
Por cierto, debe decirse, ilustra sobre un tema que se da en numerosas comunidades de nuestro país, donde la expansión – muchas

veces inorgánica – de los radios urbanos, hace que se extiendan sobre zonas previamente afectadas a usos industriales, comerciales o actividades rurales, incompatibles con afectaciones residenciales. En tales supuestos, es usual que resulte necesario compatibilizar cuestiones de salubridad, seguridad u orden público, con el ejercicio del derecho de propiedad tal como se venía desarrollando. Abundan los ejemplos en la geografía argentina.

2. Los agravios de la actora
La empresa argumentó que desarrolla su actividad de forma ininterrumpida desde 1985 en su sede de la calle Juan Manuel de Rosas 1045, contando con todas las habilitaciones municipales y provinciales pertinentes. Sostuvo que la ordenanza vulnera derechos consagrados en la Constitución Provincial (arts. 1, 10, 11, 27 y 31), tales como el derecho de propiedad, la libertad de trabajo y la garantía de igualdad ante la ley.
Un argumento central de la actora fue que el municipio se apartó irrazonablemente del Plan de Desarrollo Territorial (PDT) aprobado por la ordenanza 4.030, el cual garantizaba la continuidad de actividades comerciales preexistentes aun cuando fueran consideradas como «uso no conforme». Para la actora, el traslado compulsivo configuraba una confiscatoriedad indirecta.

3. La defensa municipal
La Municipalidad de Chascomús fundamentó su potestad en la protección de la salud humana y el ecosistema. Destacó que el depósito en cuestión se encuentra en una zona residencial-quinta (UR8), rodeado de viviendas, instituciones educativas y un hogar de ancianos. La comuna invocó principios de gestión sustentable y el deber del Estado de minimizar riesgos teratogénicos y carcinogénicos asociados a los pesticidas.

III. EL VOTO DE LOS JUECES: DOCTRINA DE LA RAZONABILIDAD Y EL EJERCICIO DEL PODER REGLAMENTARIO DEL ESTADO
La Suprema Corte, con el voto de la Dra. Kogan y la adhesión de los Dres. Torres, Soria y Budiño, rechazó la demanda en todas sus partes. El razonamiento judicial, tal como surge de la lectura de la sentencia, se estructuró sobre tres ejes fundamentales:

1. La competencia constitucional del municipio.
La SCBA reafirmó que la Constitución de la Provincia atribuye a los municipios la administración de los «intereses y servicios locales», facultándolos expresamente para dictar ordenanzas en materia de salubridad y seguridad (arts. 190 y 192 inc. 6). El fallo establece que la tutela del territorio es un «asunto de primordial interés local» (5).
Este reconocimiento de competencias es vital para el fortalecimiento autonómico, porque además entronca con uno de los elementos básicos en la integración de cualquier Estado, su territorio. Es necesario que de entenderse a la municipalidad no como una mera criatura de la provincia, sino una entidad con personalidad separada y derechos federales propios, se incluya entre sus potestades todas aquellas adecuadas y propias para definir las actividades y usos que se desarrollan en su ámbito espacial (6).

2. La inexistencia de derechos adquiridos frente al interés público.
Es indudable que uno de los puntos más sólidos del fallo es la desmitificación de la «habilitación perpetua». La Corte señaló que la habilitación es un acto administrativo de contenido preventivo y precario frente a los cambios en la reglamentación motivados por el interés colectivo (7).
Ahora bien, respecto de la «habilitación» o «autorización» lo define como «un acto de la Administración policial de contenido preventivo mediante el cual se reconoce el cumplimiento de las condiciones impuestas por la reglamentación en razón del interés o la necesidad colectiva».
Así, cuando la Administración autoriza al interesado, éste queda facultado para desarrollar una actividad para la que existía un previo obstáculo legal para su ejercicio.
De esa habilitación que realiza la autoridad surge, en el decir de la Corte su provisionalidad cuando existen intereses públicos que obligan a revisar la situación creada. Derivación, podría decirse de aquél principio que establecer que nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de las leyes o reglamentos ni a su inalterabilidad (8).
En aporte de esa concepción dinámica que permite la evaluación de los permisos concedidos, pero que a la par abre un posible debate sobre seguridad jurídica (9), la Corte afirma: «El hecho de que en su momento se hubiera autorizado su funcionamiento en determinadas condiciones, no puede tener por consecuencia la petrificación de la actividad reglamentaria si las circunstancias imponen la necesidad de introducir en la medida y ámbito de la respectiva competencia, ciertas modificaciones» (10).
En este sentido, la Corte aplicó un test de razonabilidad donde el desarrollo económico debe ceder ante la salud pública y el derecho a un ambiente sano (11).

3. El principio de igualdad y la casuística.

Frente al reclamo de la actora, respecto de que otras actividades que podían ser consideradas como riesgosas (estaciones de servicio o fábricas de cerveza) no eran tratadas con igual rigor, la Corte afirma nuevamente una interpretación clásica en el sentido de que la igualdad no supone un tratamiento idéntico, sino acorde a la igualdad de circunstancias que atraviesan a cada quién.
En esa dirección se hace mérito del informe municipal que demostró que las actividades que se correspondían a situaciones similares se encontraban ubicadas en distritos que sí admitían tales usos, a diferencia del depósito de agroquímicos de la actora que había quedado radicada en la zona residencial UR8 del partido de Chascomús.

IV. ANÁLISIS CRÍTICO: LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN LA ENCRUCIJADA
Para comprender la magnitud de Iturriaga, debemos ponerlo en diálogo con la doctrina de la autonomía municipal que ha evolucionado (o involucionado) en la provincia.

1. El estándar «San Luis» y el artículo 123 CN
En la búsqueda de un estándar para juzgar la autonomía, la jurisprudencia nacional ha reconocido que los municipios tienen una entidad política que los faculta a demandar a sus propias provincias ante la Corte Suprema de la Nación cuando se invoca el derecho federal. El artículo 123 CN no es una norma meramente «programática», sino una orden constitucional que obliga a las provincias a asegurar la autonomía municipal en sus cinco órdenes (institucional, político, administrativo, económico y financiero).
En Iturriaga, la SCBA valida la autonomía administrativa y reglamentaria de la Municipalidad de Chascomús. Sin embargo, no puede dejar de expresarse que este avance no cubre la tensión histórica: la provincia de Buenos Aires sigue sin reformar su capítulo municipal para adecuarlo al mandato de 1994, lo que genera continuas zonas de incertidumbre.

2. ¿La autonomía «a la basura»? El precedente CEAMSE
Es inevitable comparar el rigor con que se protegió la autonomía de Chascomús con la vulneración sist émica sufrida por municipios como Brandsen o La Plata en materia ambiental (12), lo que a la par sirve para acreditar una evolución de la Suprema Corte en favor de reconocer una mayor autonomía municipal. Es que, en aquellos casos, el decreto-ley 9111 desplazó las competencias locales en favor de un ente interestadual (CEAMSE), bajo el argumento de que la provincia tiene un deber «indelegable» de proteger el medio ambiente que anula la autonomía local.
El fallo Iturriaga parece indicar un camino más saludable: si la disposición de residuos y el planeamiento urbano son materias
«incuestionablemente municipales», la provincia no debería tener facultades para desplazar a las comunas en esta temática. La autonomía no es «relativa» ni de «segundo grado»; es una garantía de operatividad constante que protege el ámbito de decisión de los vecinos frente a interferencias de otros poderes.
El caso Iturriaga rompe en gran medida con una idea de tutela provincial que ha fijado límites asfixiantes a la actuación municipal. Es que en esta causa se afirma que el municipio ejerza su poder de policía sin necesidad de convalidación provincial previa, aceptando que la regulación de agroquímicos no modificaba el PDT sino que lo aplicaba a una realidad de riesgo sanitario específica. Esto es un avance hacia la autonomía real.

V. CONSIDERACIONES SOBRE EL PODER DE POLICÍA AMBIENTAL
Ahora bien, fuera de la órbita estrictamente vinculada a la competencia para establecer la regulación, el fallo doctrinariamente es rico al abordar el conflicto entre la «libertad de comercio» y el «orden ecológico». Tema no solo muy en boga a nivel internacional, sino que presenta capítulos de debates legislativos muy recientes en nuestro País, tal como ilustrara la cuestión de la Ley de Glaciares.En esa dirección la Corte toma postura al señalar al suelo como un recurso natural sistémico y un bien público que, en tanto tal, no puede quedar librado al interés particular. O dicho en palabras aún más combativas, solo a las libres fuerzas del mercado (13).

1. Razonabilidad vs. Proporcionalidad
Sosteniendo una línea que hemos planteado en diversos artículos previos, la ordenanza intentó adecuadamente mitigar el eventual perjuicio sobre el sector privado, y a la par, reducir el costo de una eventual obligación indemnizatoria, estableciendo un plazo para que la empresa actora trasladara su actividad fuera del éjido.
Claro está que la accionante sostuvo que el término de un año para producir tal traslado resultaba exiguo y que los costos derivados de tal movimiento devenían prohibitivos. Y en este punto la Corte cambia de una manera significativa el enfoque, lejos de estar a la inversión y el tiempo necesario para producir la amortización de la misma, lo cual sería más propio de un análisis economicista, se detiene en una ratio más estrictamente jurídica.
La razonabilidad de una norma se mide por la adecuación del medio al fin perseguido. En consecuencia, ante la evidencia de que se estaban produciendo riesgos carcinogénicos y la cercanía de grupos vulnerables (niños y ancianos), el costo económico de una empresa desaparece como variable para parametrizar el impacto de la medida y consecuentemente anular una política de salud pública.

2. El fenómeno «NIMBY» y la ética de la responsabilidad

Llegado este punto, resulta imperativo ampliar de una manera sustantiva y central la discusión sobre una de las cuestiones sociológicas y jurídicas más presentes en la casuística tratada:el fenómeno «NIMBY».
El acrónimo NIMBY proviene de la expresión anglosajona «Not In My Backyard» (literalmente, «No en mi patio trasero»). Históricamente, desde la óptica de la administración centralizada y de ciertos sectores empresariales, este comportamiento ha sido abordado de manera peyorativa, etiquetándolo como un reflejo meramente egoísta, irracional o insolidario de comunidades locales que, si bien se benefician del progreso industrial, de la gestión de residuos o de la producción agrícola a gran escala, se niegan enérgicamente a soportar las externalidades negativas derivadas de albergar dichas infraestructuras en sus propios ejidos territoriales.
No obstante, la evolución de la conciencia ambiental, sumada al afianzamiento del paradigma de los Derechos Humanos de tercera generación, nos obliga a realizar una relectura profunda, dotando a este fenómeno social de una carnadura ético-jurídica renovada.
Tal como se advirtió en las sentencias de diversos tribunales bonaerenses frente al conflicto de la instalación de basurales (donde comunidades como Quilmes, Punta Lara y Ensenada resistieron convertirse forzosamente en el «basurero» de la región metropolitana), el fenómeno NIMBY encarna, en su esencia más profunda, el derecho humano a un ambiente sano y el derecho inalienable de las comunidades a incidir en las políticas públicas que afectan su hábitat directo. Lejos de ser un capricho localista, es una herramienta de resistencia ciudadana que exige mayores niveles de participación democrática y justicia ambiental.
Sin embargo, para que esta legítima resistencia barrial o comunal no quede relegada a la mera protesta social o a las vías de hecho, debe necesariamente encontrar un cauce jurídico e institucional. Es aquí donde emerge de forma insustituible la figura del gobierno municipal.Una comunidad tiene el derecho legítimo a no recibir, o a no mantener en su territorio, actividades que representen una amenaza patente para la salud humana o que degraden irreversiblemente su calidad de vida, siempre que esta trascendental decisión sea articulada, debatida y consagrada a través de sus representantes naturales y democráticos en el ámbito municipal.
El caso de la Municipalidad de Chascomús en la causa Iturriaga representa, de manera paradigmática, la institucionalización del efecto NIMBY. La comunidad, preocupada por los efectos tóxicos de la manipulación diaria de bidones y fertilizantes químicos en zonas densamente pobladas, no recurrió a la violencia, sino que exigió a su Honorable Concejo Deliberante una respuesta normativa. El municipio, recogiendo esta preocupación comunitaria, activó su poder de policía y sancionó una ordenanza de erradicación. Al obrar de esta manera, el gobierno local despoja al NIMBY de su ropaje peyorativo y lo dota de absoluta legitimidad representativa, legalidad administrativa y raigambre constitucional.
Esta superación institucional del NIMBY debe interpretarse ineludiblemente bajo la lente de la ética de la responsabilidad, cuya mayor formulación teórica corresponde al filósofo alemán Hans Jonas. Frente a la ética tradicional (antropocéntrica y orientada al impacto inmediato de las acciones interpersonales), Jonas diagnostica que el extraordinario y desmedido poder que la técnica y la industria moderna han otorgado a la humanidad posee un potencial destructivo capaz de comprometer la mismísima supervivencia de la biósfera y de las generaciones futuras.
Ante esta magnitud del riesgo tecnológico -donde los efectos de las sustancias químicas sintéticas, como los plaguicidas o los residuos tóxicos, a menudo resultan impredecibles, acumulativos y letales a largo plazo-, Hans Jonas postula un nuevo imperativo categórico: «Actúa de tal modo que los efectos de tu acción sean compatibles con la permanencia de una vida humana auténtica en la Tierra». De esta concepción ética se desprende una de las piedras angulares del derecho ambiental moderno:el principio precautorio (consagrado en Argentina por el artículo 4 de la Ley General del Ambiente 25.675). La ética de la responsabilidad joniana dicta que, cuando existen motivos razonables para temer un daño grave o irreversible, la incertidumbre científica sobre los impactos a largo plazo no justifica la inacción, sino que, por el contrario, obliga inexcusablemente a la prudencia y a la restricción.
Al analizar la causa Iturriaga bajo esta matriz de pensamiento, constatamos que la ordenanza 5.329/18 de Chascomús no es otra cosa que la operacionalización jurídica de la ética de la responsabilidad de Hans Jonas. El municipio actuó como el agente ético primario, tutelando la vulnerabilidad de sus habitantes frente a las «externalidades imprevisibles» de los compuestos fitosanitarios. El tribunal provincial, al validar el apartamiento compulsivo de la empresa del casco urbano y rechazar el argumento de que la medida era irrazonable frente a los costos económicos del traslado para el empresario, consagró la primacía de esta ética protectora. La propiedad privada y la actividad mercantil encuentran su límite absoluto allí donde la ignorancia sobre los efectos sanitarios crónicos de una industria nos exige, por un imperativo moral y constitucional incondicional, prever y evitar el daño.
En definitiva, la institucionalización municipal del fenómeno NIMBY a través del ejercicio del poder de policía no cercena derechos adquiridos; antes bien, equilibra la balanza, colocando el peso de la «responsabilidad incondicional» sobre el Estado local para garantizar que ninguna actividad productiva se desarrolle sacrificando la salud de su población.

VI. CONCLUSIÓN: HACIA UNA AUTONOMÍA OPERATIVA
La sentencia en comentario es una pieza relevante en el camino hacia el pleno reconocimiento de la autonomía municipal en la Provincia de Buenos Aires.Es que sin las grandes estridencias que implicaría una compleja sentencia; por ejemplo, proclamado el derecho a dictarse una carta orgánica (circunstancia más propia de ser decidida por la política), al validar la potestad de Chascomús para regular el uso del suelo en función de la salud pública, la Suprema Corte le devuelve al municipio una herramienta esencial de gobierno que a menudo ha sido erosionada por la centralización provincial.
A pesar de que durante mucho tiempo la Justicia de la provincia se ha mostrado «contemporizadora» con la praxis política que limita

la autonomía, en los últimos años, tal como lo demuestra este fallo (pero también distint as acciones de capacitación y debate) se alinea con una visión donde se afirman progresivamente las competencias de las municipalidades ante las propias de la provincia, afianzándose su capacidad de dirigir su propio destino ambiental y urbanístico.
En la senda de exigir que la autonomía municipal deje de ser un concepto elástico o relativo para convertirse en una realidad institucional que permita a cada localidad proteger a sus ciudadanos sin pedir permiso a la administración central, este fallo contribuye a ese fin. Un paso más, para que el 123 de la Constitución Nacional finalmente «pase por La Plata» (14).

(1) Entre otros, ver Losa Néstor y Pulvirenti, Orlando, «La justicia provincial como condicionante a la autonomía municipal. Cambios institucionales necesarios para revertir la situación», LL, 2006 – B. 851; «La autonomía municipal: ¿Difieren los Estados unitarios y federales de Centro y Sudamérica respecto de la cuestión?», Revista Derecho Público UCES, en http://dspace.uces.edu.ar:8180/jspu i/bitstream/123456789/77/1/La_autonom%C3%ADa_municipal.pdf; «La dimensión sociológica urbana: ¿el tamaño demográfico define la autonomía?», 28 de Julio de 2021, SAIJ DACF210136.
(2) CSJ 358/2020 «Intendente de la Municipalidad de Castelli c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa (art. 322 Cód.Procesal)», 358/2020, 10/02/2022.
(3) Ver Pulvirenti, Orlando, La autonomía municipal: un problema bonaerense, 25-feb-2022, MJ-DOC-16463-AR, MJD16463.
(4) https://rivadaviaencontacto.gob.ar/un-paso-mas-hacia-la-constitucion-municipal/.
(5) Se citan causa I. 2.043, «Masil», sent. de 15-III-2000 e I. 70.164, «Agroservicios Pampeanos S.A.», sent. de 29-VIII-2017.
(6) En ese sentido no puede desconocerse que, a diferencia de otras Provincias Argentinas, en las que el concepto de autonomía municipal se respeta más adecuadamente, la Provincia de Buenos Aires regula múltiples cuestiones referidas al uso del suelo en un decreto ley general que abarca a todo su territorio. (Ver Decreto Ley 8912/77).
(7) Causa I. 1.129, «Martins Oliveira», sent. de 10-IV-1984; I. 1.248 cit. y B. 50.333, «Nida», sent. De 2-III-1999.
(8) Causas B. 57.195, «Droguería Suizo Argentina S.A.», sent. de 14-VI-2000; B. 58.949, «Colegio de Bioquímicos de la Provincia de Buenos Aires», sent. de 7-II-2001; B. 57.019, «Bulus», sent. de 14-V-2003; B. 59.255, «Ramudo», sent. de 12-X-2005; B. 55.392,
«Rusconi», sent. de 11-IX-2013.
(9) Coincidiendo en lo sustancial con la decisión de la Corte, no puedo dejar de expresar que el control de razonabilidad se impone como rigurosos para alejar dudas en materia de seguridad jurídica que podrían incluso afectar la toma de decisión en materia de inversiones comerciales, industriales o o productivas en general.
(10) Ver Considerando IV.6.a.v., p. 37 de la sentencia.
(11) La Corte adecuadamente pondera que «el ejercicio de la potestad pública y reclama la existencia de circunstancias justificantes, fin público, adecuación a él del medio utilizado para su obtención y ausencia de inequidad manifiesta (cfr. doctr. causa I. 2.026,
«Busada», sent. de 10-V-2000; I. 2.110, «Iriarte Mandoz», sent. De 6-X-2004; I. 2.260, «F.E.B.», sent. de 27-II-2008; I. 2.175,
«Torregrosa Lastra», sent. de 10-XII-2010; I. 2.522, «Mendivid», sent. de 21-IX-2011; I. 2.445, «Lunghi», sent. de 2-X-2012; I. 2.888, «Chicote», sent. De 12-VI-2013.
(12) Pulvirenti, Orlando, Brandsen: la autonomía municipal a la basura, Revista La Ley, 2007 C (Revista).
(13) Posiblemente sea un error propio, pero no leería esta sentencia sin considerar la reciente decisión de la misma Corte sobre el tema de los trabajadores de plataformas, muy en sintonías con posturas cercanas a posiciones de la Iglesia Católica.
(14) Pulvirenti, Orlando D., El 123 por la plata no pasa. (Reflexiones sobre el estado actual de la autonomía municipal en la provincia de Buenos Aires, Derecho Administrativo, Número: 2007-2016 (59-106) (Revista (serie), P. 543.
(*) Abogado. Doctor en Derecho (UBA). Especialista en Derecho Público, Administrativo y Municipal.